Бюджетная система представляет собой совокупность бюджетов различных уровней, взаимосвязанных между собой. Структура бюджетной системы основывается на форме государственного устройства. Существуют две формы устройства бюджетной системы с точки зрения государственных финансов.
1. Простая (унитарная).
Страны с такой формой представляют собой единое централизованное государство, состоящее из зависимых административно-территориальных единиц (Япония, Англия, Швейцария, Франция и др.). Унитарные государства имеют двухуровневую бюджетную систему: государственный бюджет и местные бюджеты.
Так, бюджетная система Японии состоит из государственного бюджета, бюджетов 47 префектур и 3255 муниципалитетов. В бюджетной системе Франции находится центральный бюджет и бюджеты 95 департаментов, а также около 38 000 коммун.
Государственный бюджет является аккумулятором части национального дохода, перераспределяемого через финансовую систему.
За государственным бюджетом закреплены крупные налоговые доходы, позволяющие производить расходы по осуществлению социально-экономических задач.
В 1960–1970 гг. в западных странах произошло укрупнение муниципальных административных единиц. Вследствие этого увеличилась значимость местных бюджетов.
К примеру, в Великобритании была осуществлена реформа местных органов власти. В ходе реформы произошло деление на графства и округа.
Кроме того, более мелкие административные единицы, такие как сельские округа и приходы, упразднились. Положительными моментами реформирования органов местного самоуправления оказались сокращение числа местных бюджетов и увеличение их объема. Таким образом, межбюджетные отношения между государственной казной и бюджетами муниципальных единиц стали более целенаправленными. Органы местного самоуправления самостоятельно смогли регулировать многие вопросы социального характера на данной территории. Местные бюджеты выступают «проводниками» финансовой, экономической, социальной политики правительства.
Хотя формально местные бюджеты считаются независимыми от центра, в реальности на финансирование текущих расходов местных органов власти выделяются значительные средства из общего бюджета в форме дотаций и целевых субсидий.
В Японии взаимосвязь государственного бюджета с местными осуществляется на уровне субсидирования по целевому назначению (например, на постройку гидроэлектростанций).
2. Сложная (федеративная, конфедеративная, имперская).
Сложная форма устройства представляет союз государств или территориальных образований, независимых друг от друга (США, Канада, ФРГ, союзные государства, Россия и т. д.).
В федеративных государствах трехуровневая бюджетная система: бюджет центрального правительства, бюджеты членов федерации, местные бюджеты.
Особенность федеративного устройства финансов состоит в самостоятельности каждого уровня бюджета и разнообразии взаимоотношений между этими уровнями.
К примеру, бюджетная система США включает:
1) федеральный бюджет;
2) бюджеты пятидесяти штатов;
3) более 80 000 бюджетов местных административных подразделений:
а) 3000 округов;
б) 19 000 муниципалитетов;
в) 17 000 городов и тауншипов;
г) 15 000 школьных округов;
д) 29 000 специальных округов.
Бюджетная система ФРГ состоит из:
1) федерального бюджета;
2) бюджетов 16 земель, в том числе бюджетов ганзейских городов;
3) бюджетов общин, в том числе бюджетов объединений общин и округов и т. д.
Финансовой основой правительства является федеральный бюджет, ему принадлежит ведущая роль. Расходы и доходы местных бюджетов при федеративном устройстве не входят в бюджеты членов федерации, а расходы и доходы членов федерации не входят в федеральный бюджет.
В федеральный бюджет входят основные налоги. Поступления от индивидуального подоходного налога и налога на прибыль корпораций в США составляют 60 %. На федеральный бюджет возложены важнейшие расходы: военные, экономические, часть социальных, административные.
В федеральном бюджете ФРГ существует статья расходов, связанных с участием страны в ЕС. Доходы бюджетов членов федерации составляют налоги, поступления от принадлежащего им имущества и средства, привлекаемые за счет выпуска займов.
Львиную долю поступлений в бюджеты земель составляют так называемые прямые налоги: подоходный, налог с наследства, налог на прибыль корпораций, на имущество. Основными источниками доходной части бюджета провинций, к примеру Канады, являются акцизы, подоходный налог, налог на прибыль корпораций, платежи в фонды социального страхования.
Расходование средств бюджетов членов федерации осуществляется в зависимости от их функций по экономической и социальной деятельности, оказанию финансовой помощи сельскому хозяйству и отдельным отраслям промышленности, содержанию административного аппарата (органов правосудия, полиции).
Все уровни бюджетной цепи тесно связаны между собой. Каждое государство отличается способами взаимодействия звеньев бюджетной системы.
В США из федерального бюджета средства поступают в бюджеты штатов и местные бюджеты в виде субвенций. Существуют следующие формы финансовых связей: блоки и программы разделения доходов.
К блокам относят федеральные субсидии, предоставляемые штатам и местным органам власти. Руководство территорий вправе их использовать в определенной социально-экономической сфере (например, здравоохранения, обеспечения занятости, жилищного строительства и др.).
В ФРГ из федерального бюджета средства перечисляются в бюджеты земель в форме дотаций.
В свою очередь власти земель перечисляют соответствующие суммы общинам.
В соответствии с БК РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов следующих уровней:
1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
2) бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
3) местных бюджетов муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
4) бюджетов городских и сельских поселений.
На каждом уровне происходит процесс разработки, принятия, исполнения, контроля финансовых средств бюджетов.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.
Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.
Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления.
Для всех уровней годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году.
Совокупность всех бюджетов на соответствующей территории составляет консолидированный бюджет.
В состав консолидированного бюджета РФ входят:
1) федеральный бюджет;
2) свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
В консолидированный бюджет не попадают бюджеты государственных и территориальных внебюджетных фондов. Межбюджетные трансферты тоже не входят в эту систему.
Использование консолидированного бюджета тесно связано с процессом бюджетного планирования и прогнозирования.
Его количественные характеристики служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей федерального, регионального и местных бюджетов.
Свод бюджетов – это расчетный документ, отражающий соединение (консолидацию) всех показателей, характеризующих объединяемые бюджеты. Чтобы не допустить ошибок в процессе консолидации, соблюдают определенные правила суммирования основных показателей бюджета: доходов, расходов, дефицита (профицита).
При определении итоговых показателей по своду бюджетов:
1) запрещается сальдировать дефициты бюджетов с профицитами других бюджетов (т. е. взаимно сокращать дефициты одних и профициты других бюджетов в составе сводного бюджета);
2) недопустим двойной счет трансфертов, поскольку они проходят в составе доходов одних бюджетов и одновременно как расход в составе вышестоящего бюджета.
Для эффективности функционирования бюджетной системы в России должны соблюдаться следующие принципы (ст. 28 БК РФ):
1) единства бюджетной системы РФ. Данный принцип предполагает единство бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и отчетности, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов и т. п.;
2) разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ.
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами означает распределение и закрепление определенных видов полномочий за разными уровнями власти. Данный принцип прежде всего связан с исполнением возложенных на органы власти функций;
3) самостоятельности бюджетов. Принцип самостоятельности бюджета включает в себя право органов власти самостоятельно формировать и исполнять принятый бюджет. Кроме этого, государственные и муниципальные органы власти отвечают за эффективность использования бюджетных средств. Региональные и муниципальные власти вправе устанавливать налоги и сборы в качестве налоговых поступлений в соответствующие бюджеты. Независимость нижестоящих бюджетов проявляется в самостоятельности формирования расходов.
В случае, когда из вышестоящего бюджета поступают субвенции и субсидии на целевые расходы, возникает обязанность «истратить их на прописанные центром нужды»;
4) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов власти, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями. Такой принцип озвучен и в Конституции РФ.
Не всегда принцип равенства бюджетных прав реализуется в действительности. Это обусловлено неравномерным распределением трансфертных средств между регионами и муниципальными образованиями;
5) полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме;
6) сбалансированности бюджета. Принцип означает соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов;
7) эффективности и экономности использования бюджетных средств. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Одним из способов экономии бюджетных средств является закупочная кампания или тендерные торги;
8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
9) гласности. Принцип гласности означает доступность информации о ходе разработки, утверждения, исполнения бюджета. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета;
10) достоверности бюджета. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета;
11) адресности и целевого характера бюджетных средств. Принцип адресности предполагает использование бюджетных средств по назначению. Целевые финансовые средства выделяются для конкретных бюджетополучателей. Нарушение этого принципа влечет к нарушению бюджетного законодательства.
Бюджетное устройство и бюджетная классификация
Бюджетное устройство включает в себя три базовых элемента:
1) организация бюджетной системы;
2) принципы построения бюджетной системы;
3) взаимоотношения между звеньями бюджетной системы.
– это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая законодательством нормами права совокупность бюджетов и внебюджетных фондов трех уровней – федерального, регионального и местного.
Национальная бюджетная система представляет собой единство бюджетов всех уровней бюджетной системы, функционирующих на основе единых принципов. На каждом уровне в бюджетной системе функционирует не только бюджет, но и бюджеты внебюджетных фондов. Такое устройство отсылает к советской бюджетной конструкции "матрешечного" типа, когда самостоятельных внебюджетных фондов не существовало (например, Пенсионного фонда), но внутри бюджета, по сути, целевые доходы и расходы условно обособлялись.
Итак, в России функционируют следующие виды бюджетов.
Федеральный бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций федерального уровня власти в РФ.
Региональный бюджет – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.
Местный бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории.
Расширенный бюджет – это свод консолидированного бюджета и государственных внебюджетных фондов.
На рис. 4.1 представлено строение бюджетной системы России. В бюджетную систему страны входят федеральный бюджет, 21 бюджет республик, 6 бюджетов краев, 49 бюджетов областей, 2 бюджета городов федерального значения, 1 бюджет автономной области. Десять бюджетов автономных округов и 29 тыс. местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований).
Рис. 4.1.
Особое место в силу их социальной функции в бюджетной системе занимают местные бюджеты. Будучи самыми многочисленными по количеству, они аккумулируют около 20% объема консолидированного бюджета страны.
В России на начало 2012 г. юридически оформлено 23 118 муниципальных образований: 1821 муниципальный район; 517 городских округов; 236 внутригородских территорий города федерального значения (111 муниципальных образований, городов и поселков в Санкт-Петербурге и 125 муниципальных образований в Москве); 1711 городских поселений; 18 833 сельских поселений.
Местные бюджеты – это самые близкие к нуждам населения публичные фонды. Из бюджетов муниципальных образований финансируется свыше 60% расходов страны на образование, 55 – на здравоохранение, 70 – на социальную защиту населения, 90% – на жилищно-коммунальное хозяйство. В целом доля расходов на социальные цели составляет 60% их совокупных расходов. Этими индикаторами определяется их важное политическое и социальное значение. Социальная роль местных бюджетов будет все более возрастать. Растут возложенные на них социальные мандаты – повышение заработной платы учителям и врачам до среднего по региону уровня, рост социальных пособий и выплат. Сбалансированность местных бюджетов обеспечивается разветвленными межбюджетными отношениями, регулируемыми законом.
Консолидируются бюджеты по следующей схеме:
На рис. 4.2 на примере области показана "сборка" бюджета.
Рис. 4.2.
Перечислим принципы, на которых основывается функционирование всех бюджетов, определенные в Бюджетном кодексе:
Единство бюджетной системы РФ;
Самостоятельность бюджетов;
Разграничение доходов, расходов и источников сбалансированности по уровням бюджетной системы;
Полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
Законность;
Равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;
Сбалансированность бюджета;
Результативность и эффективность использования бюджетных средств;
Общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
Гласность бюджетной деятельности;
Достоверность бюджета;
Адресность и целевой характер бюджетных средств.
Невозможно среди них выделить ведущий принцип. Все они в комплексе отражают многообразие функций бюджета и ответственность государства за построение эффективного общественного финансового хозяйства в интересах членов общества. Тем не менее на разных этапах развития соблюдение некоторых принципов может ослабиться. Внимание к той или иной стороне функционирования бюджетной системы отражается в содержании финансовой политики. Так, в настоящее время на первый план выдвигаются эффективность и прозрачность государственных расходов. Приняты и реализуются государственные программы, способствующие усилению действия этих принципов.
Соблюдение сформулированных принципов обеспечивает консолидацию финансовой мощи государства. Это позволяет бюджетам всех уровней решать следующие задачи:
Аккумуляция государственных средств;
Распределение и перераспределение государственных средств по вертикали (между центром управления и нижестоящими уровнями управления);
Распределение и перераспределение государственных средств по горизонтали между органами управления одного уровня.
Консолидированный бюджет
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Свод бюджетов – расчетный документ, отражающий соединение (консолидацию) всех показателей, характеризующих объединяемые бюджеты.
Чтобы не допустить ошибок в процессе консолидации, соблюдают определенные правила суммирования основных показателей бюджета – доходов, расходов, дефицита (профицита). При определении итоговых показателей по своду бюджетов запрещается:
сальдировать дефициты одних бюджетов с профицитами других бюджетов (т.е. взаимно сокращать дефициты одних и профициты других бюджетов в составе сводного бюджета);
недопустим двойной счет трансфертов, поскольку они проходят в составе доходов одних бюджетов и одновременно как группа расходов в составе вышестоящего бюджета.
Более того, при консолидации бюджетов всех уровней ошибка может породить и тройной счет.
Консолидированный бюджет Российской Федерации. Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации (ст. 13 БК РФ).
На рис. К.М.1.4 приведена структура консолидированного бюджета Российской Федерации.
Рис. К.М.1.4. Структура консолидированного бюджета Российской Федерации
Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации (ст. 14БКРФ).
Консолидированный бюджет муниципального района. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района (ст. 15 БК РФ).
Консолидированный расширенный бюджет. В практике международных сопоставлений используются еще два дополнительных термина: «консолидированный расширенный бюджет» и «расширенный бюджет правительства». Консолидированный расширенный бюджет включает свод бюджетов всех уровней и свод всех внебюджетных фондов. Для России и США важно учитывать именно этот показатель для оценки влияния публичных расходов на состояние макроэкономической сбалансированности, поскольку без учета внебюджетных фондов основные показатели консолидированного бюджета не в полной мере отражали бы реальное значение отдельных показателей. В тех странах, где отсутствуют внебюджетные фонды и их роль играют целевые бюджетные фонды, такое дополнительное понятие излишне (например, для ФРГ, Франции).
Расширенный бюджет правительства федеративного государства. Он включает федеральный бюджет и внебюджетные фонды федерального уровня (в США используется термин «объединенный, или унифицированный, бюджет»). В этом случае не нужна консолидация субфедеральных бюджетов (и территориальных внебюджетных фондов), а также бюджетов местного самоуправления, поскольку субъекта федерации и местное самоуправление конституционно самостоятельны и несут свою долю ответственности за свои относительно автономные действия. Термин «расширенный бюджет правительства» используется для анализа влияния проводимой правительством федеральной политики на социально-экономическое развитие страны, для оценки деятельности федеральных органов власти и т.п.
Понятие «консолидированный бюджет» в России впервые включено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением государственного бюджета РФ, в который входили все звенья бюджетной системы России.
Консолидированный бюджет Российской Федерации, как и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, не рассматривается и не утверждается законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты в первую очередь являются статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации. Количественные характеристики консолидированного бюджета служат для подтверждения реальности и обоснованности показателей федерального, региональных и местных бюджетов.
Показатели консолидированных бюджетов. Они используются:
в бюджетном планировании и прогнозировании. В частности, при определении размеров дотаций отдельным регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных образований;
при анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны, т.е. суммы всех финансовых ресурсов, поступающих в бюджетную систему. Например, с помощью показателя консолидированного бюджета РФ определяется степень концентрации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе государства;
в сводном финансовом планировании, так как при составлении сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов многие показатели берутся из консолидированных бюджетов;
в перспективном планировании в целом и перспективном финансовом планировании в частности. При разработке прогнозов экономического и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе которых лежат показатели консолидированных бюджетов.
Разработка экономико-математических моделей прогнозирования бюджетов также базируется на данных консолидированных бюджетов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу исследуются корреляционные связи между объемами доходов и такими переменными, как размер ВВП, национального дохода, объемом валовой продукции промышленности, сельского хозяйства.
Показатели консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны, территорий. Например, бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевые бюджетные расходы. Среднебюджетные показатели по доходам и расходам являются критериями для сравнительного анализа состояния отдельных территорий. Показатели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.
Муниципальные финансы
Структурная единица 2.2.1 Сущность и функции муниципальных финансов, их роль в социально-экономическом развитии муниципального образования
Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В нашей деятельности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопро сов местного значения, определенных федеральным законодательством. Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования, наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации (ст. 12) гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм их использования. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий (ст. 132 Конституции РФ). Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соизмеримы их полномочиям.
Муниципальные финансы: сущность, функции, роль. Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государствен ной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.
Муниципальные финансы – это денежные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления, с одной стороны, и органами государственной власти, юридическими и физическими лицами, с другой стороны, в процессе стоимостного распределения и перераспределения национального дохода (частично и национального богатства) в связи с формированием, распределением и использованием централизованных фондов денежных средств муниципальных образований, обеспечивающих потребности органов местного самоуправления при решении экономических и социальных задач.
Следовательно, формируются местные финансы с использованием методов распределения и перераспределения национального дохода (с помощью налогов, налоговых льгот и др.). Формами использования централизованных фондов денежных средств муниципальных образований являются бюджетные фонды, предназначенные для реализации функций местного самоуправления.
Муниципальные финансы особенно важны для создания нормальных условий жизни населения. Если цель государственных финансов на федеральном уровне – обеспечение финансирования стратегически важных программ, то финансы муниципальных образований нацелены на финансирование повседневных расходов данной местности. Именно от того, насколько эффективно функционируют муниципальные финансы, зависит количество и качество благ и услуг, потребляемых населением в данном муниципальном образовании и соответствующего региона в целом. За счет муниципальных финансов финансируется строительство дорог, жилья, обустройство домов и подъездов, помощь местным структурам, являющиеся важными для населения. Муниципальныефинансы оказывают поддержку милиции, школам, учреждениям здравоохранения. Международная практика показывает, что именно такое сотрудничество наиболее продуктивно, поскольку люди видят и ощущают на себе результаты использования их денежных средств, собранных в качестве налогов, а предприятия, поддерживаемые муниципалитетами, более охотно решают местные проблемы. В результате все участники данного процесса оказываются в выигрыше: муниципалитеты эффективно работают, люди получают необходимые блага и услуги, а предприятия имеют дополнительный источник доходов. Следует заметить, что в нашей стране такая практика слабо развита и муниципальные финансы практически повсеместно настолько бедны, что не могут оказать реального воздействия на положение населения и качественно-количественные показатели услуг, предоставляемых населению.
Тем не менее муниципальные финансы являются составным и очень важным элементам финансовой системы государства. С их развитием происходит повышение эффективности работы всей финансовой системы страны.
Финансы местного уровня, или по-другому муниципальные финансы, формируются местными органами власти, к которым относятся самостоятельные органы правления в городах и населенных пунктах – муниципалитеты. Муниципальныефинансы имеют специфические источники и направляются на обеспечение нормального развития и деятельности организаций, необходимых для жителей данного муниципалитета.
Муниципальные образования. Притязания муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.
Муниципальные образования – это тот уровень, в пределах которого местное самоуправление должно реализовать свое предназначение: обеспечить на должном уровне решение вопросов местного значения.
Основная задана организации местных финансов – обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения.
Формирование стабильной и достаточной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводи мой в России реформы местного самоуправления.
Реформа местного самоуправления осуществляется в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Закон получил высокую оценку европейских экспертов, он реально способствует развитию местного самоуправления. Закон обеспечивает тесную взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее финансовой основы. Этот Закон вступил в силу с 1 января 2006 г. До этого периода с момента принятия ФЗ № 131 от 6 октября 2003 г. проводилась большая и серьезная законотворческая работа по пересмотру или отмене около 200 федеральных законов. Речь идет о тех законах, в которых ответственность за выполнение конкретных государственных обязательств была размыта между существующими самостоятельными тремя уровнями публичной власти, не определены источники и способы их финансирования, о массе популистских законов, которые фактически не выполнялись и являлись неисполнимыми и в будущем. В ходе законотворческой работы решена одна из важных задач организации местных финансов – сбалансированность между расход ными обязательствами муниципальных образований и средствами бюд жетов соответствующих типов муниципальных образований, направ ляемых на их исполнение. Ликвидирована практика принятия властью решений, не подкрепленных деньгами, исполнение которых передавалось вниз (нефинансируемые мандаты). Уставы муниципальных образований были приведены в соответствие с принятым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В соответствии с принятым Законом изменился принцип территориального деления органов местного самоуправления. В Российской Федерации насчитывается всего 134 тыс. населенных пунктов и в более 90 тыс. из них население составляет 50 человек.
К настоящему времени унифицирована территориальная организация местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации и закреплена двухуровневая модель организации местной вла сти, включающая в себя два типа муниципальных образовании: муниципальное поселение и муниципальный район с закреплением за каждым уровнем присущих им полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных отдельных государственных полномочий.
Согласно положениям Закона муниципальное поселение (городское и сельское) объединяет несколько населенных пунктов и является основой местного самоуправления.
Городское поселение – город или поселок, в котором местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Сельское поселение – один или несколько объединенных обшей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станин, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальные районы образуются по территориальному принципу и решают задачи, справиться с которыми на поселенческом уровне невозможно.
Муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий (территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных обшей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, переливаемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Двухуровневая модель организации местной власти позволяет обеспечить решение конкретных вопросов местного самоуправления соответствующего уровня в увязке с кадровым и организационным его потенциалом и выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти. В той модели предусмотрены механизмы распределения полномочий и ресурсов между уровнями местной власти, допускающие возможность их передачи с одного уровня на другой.
Кроме того, на базе крупных городов создан третий тип муниципальных образований – городской округ. Количественный состав представительного органа городского округа напрямую зависит от численности жителей, проживающих в нем, чем обеспечивается близость местной власти городского округа к населению.
Городские округа создаются в тех населенных пунктах, которые изначально планировались не как центр обеспечения сельской инфраструктуры, а как точки экономического развития. За городскими округами закрепляются функции и поселения, и муниципального района.
Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с учетом изм. и доп.) вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.
Внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Следовательно, к муниципальному образованию относится городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, а также городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения.
Перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление, и видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федерального законодательства. Границы муниципальных образований утверждают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате реформы должно появиться порядка 28 тыс. муниципальных образований, каждое муниципальное образование будет объединять не меньше тысячи человек.
В соответствии с информацией Министерства финансов РФ «О результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 9 месяцев 2006 года» в 2006 г, в Российской Федерации насчитывалось 24 210 муниципальных образований, что на 12 477 больше, чем в 2005 г. Из общего количества муниципальных образований в 2006 г. 522 (2.2%) – городских округов, 1802 (7,4%) – муниципальных районов, 1756 (7,3%) – городских и 19 894 (82,1%) – сельских поселений, 236 (1,0%) - внутригородских районов.
С 1 января 2006 г. началась реализация новых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации в части межбюджетных отношений в условиях реформы местного самоуправления. Был установлен переходный период в его реализации до 1 января 2009 г. В 2006 г. существенные изменения произошли в распределении доходных источников между уровнями бюджетной системы по сравнению с 2005 г.
С принятием Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и «Об общих принципах организации (законодательных) представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ начинается следующий этап реформирования межбюджетных отношений. Произошла централизация расходных полномочий на региональном уровне при сокращении перечня вопросов местного значения в связи с приданием ряду из них значения регионарных, а некоторым – федеральных расходных полномочий.
Заложенная в Законе система межбюджетных отношений между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями зеркально отражает межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами и позволяет создать стабильные долговременные условия формирования местных бюджетов.
Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренных федеральным законодательством, позволяет выделить финансы муниципальных районов, финансы городских округов, финансы внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, финансы поселений (городских и сельских). Состав местных финансов представлен на рис. К.М.2.1.
Рис. К.М.2.1. Состав местных финансов
За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепленных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации за поселениями.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Целями совершенствования и развития экономических основ местного самоуправления являются:
повышение эффективности решения вопросов местного значения, отнесенных к компетенции муниципальных образований;
повышение стимулов к развитию экономического, а следовательно, и налогового потенциала муниципального образования для увеличения доходной части бюджета;
разработка и внедрение в практику муниципального управления современных методов управления местными финансами, муниципальным имуществом, социально-экономическим развитием муниципальных образований, включая использование в управлении муниципальным хозяйством рыночных механизмов.
Совершенно очевидно, что судьба острейшей сегодня реформы жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) непосредственно зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления. Реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.