После событий крестьянской войны Екатерина не могла оставить на нижнем течении Днепра вольное полугосударство в виде Запорожской Сечи с его импульсивной и изменчивой политикой, заключавшей в себе постоянную опасность как международных осложнений и столкновений, так и внутренних волнений.
Потому в 1775 году русские войска взяли Запорожскую Сечь, чем положили конец ее существованию. Часть запорожцев ушла за Дунай, в Турцию. Другие были переселены на Кубань, где они образовали Черноморское, позже - Кубанское казачье войско.
Зимовейская станица, в которой родился Пугачев, была переименована в Потемкинскую, дом его сожжен, яицкое казачество было переименовано в уральское, а река Яик - в Урал.
Были упразднены казачьи полки на левобережной Украине, на Дону было полностью ликвидировано казачье самоуправление.
Губернская реформа 1775 года была проведена в целях укрепления власти на местах. С.Пушкарев подчеркивает, что преемники Петра упразднили большинство учрежденных им органов местного управления, передав их функции губернаторам и воеводам, в руках которых сосредотачивалась и административная, и судебная, и финансовая власть.
В сложившейся ситуации эти органы становились явно недостаточными. Само областное деление на губернии, провинции и уезды создавалось постепенно и носило случайный характер. Губернии и провинции чрезвычайно разнились одна от другой по количеству населения и по числу входиших в них уездов.
«Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи», изданные 7 ноября 1775 года, имели целью создать упорядоченную систему областного управления, устранить недостатки прежнего устройства и вместе с тем усилить политические позиции дворянства, которому теперь обеспечивалась руководящая роль во всей системе местных учреждений. Новый закон вводил новое областное деление: вместо прежних 20 губерний в европейской России было учреждено 50 губерний.
Основанием для определения размеров отдельных губерний было взято количество живущего в них населения, именно 300 - 400 тыс. жителей в каждой губернии.
Потому, как отмечается в «Обзоре русской истории», губернии были различны по своим размерам: центральные, густо населенные губернии были невелики, тогда как редко населенные северные и северо-восточные - Архангельская, Вологодская, Вятская, Пермская - занимали обширные территории.
Каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. в каждом. Так как в некоторых губерниях не хватало городов для вновь образуемых уездов, то иногда большие села, слободы или подмонастырские посады были обращены в уездные города.
В организации губернского и уездного управления было проведено разделение властей и организованы три параллельных ряда учреждений. При губернских судебных учреждениях состояли прокуроры и стряпчие, в чьи обязанности входило наблюдение за законностью действий новых учреждений. В каждом уезде находился уездный стряпчий.
Для медицинской помощи в каждом уезде состояли доктор и лекарь. Правительство назначало должностных лиц общей и финансовой администрации, а также личный состав палат уголовного и гражданского суда. Состав нижнего земского суда, то есть земский исправник и заседатели, выбирался местным дворянством.
Правительство назначало председателя губернских сословных судов, а заседатели выбирались на три года соответствующими сословиями и утверждались губернатором («буде за ними нет явного порока»).
В уездных и городских судах как заседатели, так и председатели избирались соответствующими сословиями за исключением председателя нижней расправы, так называемого «расправного судьи», которого назначало губернское правление «из чиновных людей».
Итак, дворянство становилось фактическим хозяином уезда и губернии. Служба в бюрократическом аппарате укрепляла его политическую мощь, являясь одновременно дополнительным источником доходов.
Из дворянской среды избирались уездные власти и городничие. Дворянство получило особое судоустройство, особую корпоративную организацию в виде так называемых дворянских собраний во главе с выбранными предводителями дворянства.
Вот как описывал современник первые выборы в Тульской губернии: «Собрание было многочисленное. Никогда еще Тула не видела в стенах своих столь великого множества и знатного, и средственного, и мелкого дворянства».
Дворянство имело повод отметить торжество своего сословия.
В 1785 году, через 10 лет после губернской реформы, была издана жалованная грамота дворянству, которая предоставляла ему целый ряд личных прав, «вольностей» и преимуществ. Дворяне освобождались от обязательной службы и личных податей. Они владели своими имениями (включая живших там крестьян) на правах полной собственности и могли также заводить в своих деревнях фабрики и заводы. Дворянин не мог подвергаться телесным наказаниям и без суда не мог быть лишен дворянского достоинства, чести, жизни и имени. А судиться он мог только с равными себе.
Дворянство окончательно оформилось в привилегированное обособленное сословие, имевшее все права и освобожденное от всяких обязанностей.
В 1785 году дворяне массами выходили в отставку и устремлялись в свои поместья. Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана «грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая в себе новое «городовое положение». Все население городов разделялось на 6 разрядов: первый - «настоящие городские обыватели»; второй - купцы, разделившиеся на 3 гильдии (соответственно сумме «объявленного» капитала); третий - ремесленники, входившие в цехи; четвертый - иногородние и иностранные гости; пятый - «именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные капиталисты); шестой - «посадские», жившие промыслами или работою и не входившие в другие группы.
«Общество градское» составляло «общую городскую думу» и выбирало городского голову, а также бургомистров и ратманов для городового магистрата (городского суда). Общая дума выбирала так называемую «шести-гласную городскую думу» (по одному от каждой категории обывателей) для заведования делами городской администрации и хозяйства.
Цехи или «ремесленная управа» выбирали в каждом цехе управных старшин, а все ремесленные управы города выбирали ремесленного главу, который должен был представлять в городском управлении интересы городского ремесла.
С.Пушкарев подчеркивает, что, несмотря на заботы Екатерины о развитии и росте «среднего рода людей», городской класс, в России никогда не достигнет ни того благосостояния, ни того социального влияния, которых достигла буржуазия западноевропейских стран. И хотя в течение XVIII века городское население в России значительно возросло и к концу века превышало миллион человек, в общей массе населения это составляло лишь около 4%.
ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА 1775 года, принятое в историографии название комплексной административной, судебной и социальной реформы, осуществлённой в Российской империи во 2-й половине 1770-х - 1-й половине 1790-х годов. Разработана в рамках политической программы императрицы Екатерины II, учитывала итоги деятельности Уложенной комиссии 1767-68, а также уроки, извлечённые властью из восстания Е. И. Пугачёва (1773-75). Основные цели: формирование сословной структуры российского общества через закрепление юридического статуса отдельных сословий и создание институтов сословного самоуправления; укрепление власти на местах путём создания более плотной, разветвлённой и унифицированной системы органов административного управления на всей территории империи, основанной на сочетании коронных органов власти с органами самоуправления и перераспределении властных полномочий между центральными и местными органами власти в пользу последних. При подготовке губернской реформы Екатерина II использовала труды английского правоведа У. Блэкстона, при этом опиралась на российские традиции и опыт отдельных российских губерний, прежде всего Новгородской, где ещё до 1775 года была опробована новая система управления.
Губернская реформа осуществлялась в несколько этапов. Начало реформы было положено манифестом 17(28).3.1775 и указом императрицы Екатерины II от 25.5(5.6).1775, согласно которым для всех категорий населения, кроме крепостных крестьян, были отменены ограничения на заведение торгово-промышленных предприятий, введён имущественный ценз для записи в гильдии купеческие (от 500 рублей); подушная подать и рекрутская повинность для купцов заменены 1%-ным налогом с капитала, а не имевших достаточного капитала жителей городов велено именовать мещанами. Основные положения реформы были изложены в «Учреждениях для управления губерний Всероссийской империи» от 7(18).11.1775. Этот законодательный акт (состоял из 28 глав и 412 статей), составленный лично Екатериной II, отличался высоким уровнем юридической техники, глубокой детализацией норм государственного, административного, финансового, семейного и других отраслей права. «Учреждения...» предусматривали изменение административно-территориального деления губернии (наместничества): вводилось прямое деление на уезды с населением 20-30 тысяч человек, а провинции ликвидировались. Основной административно-территориальной единицей становилась губерния с населением 300-400 тысяч человек в каждой во главе с губернатором (правителем наместничества). При нём создавалось губернское правление (контролировало деятельность всех других губернских учреждений), члены которого назначались Сенатом. В решении финансовых вопросов губернатору помогал вице-губернатор, а в контроле за соблюдением законов - губернский прокурор и стряпчие. Создавались казённые палаты, ведавшие сбором налогов и контролировавшие деятельность уездных казначеев, а также приказы общественного призрения, которым поручалась организация школ, сиротских, работных и смирительных домов, больниц, богаделен, домов для умалишённых. Две-три губернии объединялись в генерал-губернаторства во главе с наместником (генерал-губернатором) и наместническим правлением.
Главой административно-полицейской власти в уездном городе (при отсутствии в нём коменданта) становился городничий. В уездах создавался нижний земский суд - выборный коллегиальный административно-полицейский орган территориального управления во главе с исправником (капитаном), который фактически являлся начальником земской полиции.
«Учреждениями...» вводились органы социального обеспечения вдов и сирот - так называемые дворянские опеки при верхних земских судах и городские сиротские суды при городовых магистратах - органах городского управления, подчинявшихся губернскому магистрату (состоял из двух председателей и шести выборных заседателей, имел судебные функции).
Судебная реформа, осуществлённая согласно «Учреждениям...», выразилась в отделении судебной власти от административной, в создании системы судебных органов разных инстанций для каждого из сословий: уездный и верхний земский суды для дворянства, нижний земский суд, нижняя и верхняя расправы для государственных и дворцовых крестьян. Было осуществлено разделение уголовного и гражданского судопроизводства: в качестве высших апелляционных инстанций в губерниях учреждались уголовная и гражданская палаты; образован всесословный совестный суд (разбирал дела, связанные с колдовством, суевериями, бродяжничеством, преступлениями малолетних).
Следующим шагом в осуществлении Губернской реформы стало постепенное переименование губерний в наместничества (к середине 1780-х годов существовало 38 наместничеств, 2 губернии и 1 область на правах наместничества). Параллельно шёл процесс ликвидации отраслевых коллегий (Вотчинной, Камер-коллегии, Мануфактур-коллегии и др.), в результате чего центр сохранял за собой лишь полномочия, связанные с финансами, обороной, внешней политикой и общим надзором за соблюдением законов. Уставом благочиния 1782 года создана городская полиция. Жалованной грамотой дворянству 1785 года и Жалованной грамотой городам 1785 укреплены органы сословного самоуправления, завершено законодательное оформление прав и обязанностей городовых обывателей.
Важнейшие положения реформы и созданные ею институты продолжали существовать до 1918 года. Формирование в ходе Губернской реформы органов городского и сословного самоуправления имело важное значение для развития российского города и зарождения в нём элементов гражданского общества.
Лит.: Григорьев В. А. Реформа местного управления при Екатерине И. СПб., 1910; Jones R. Provincial development in Russia: Catherine II and J. Sievers. New Brunswick, 1984; Омельченко О.А. «Законная монархия» Екатерины II. М., 1993; Каменский А. Б. От Петра I до Павла I: Реформы в России XVIII в. М., 1999; Середа Н. В. Реформа управления Екатерины Второй. М., 2004.
Чтобы не допустить крестьянских волнений, Екатерина II в 1775 году решила провести реформу, касающуюся управления на местах. Такой шаг обусловил более четкое деление всей территории Российской империи. Она стала подразделяться на административные единицы, которые определяли численность так называемого податного населения (людей, плативших налоги). Самыми крупными из них являлись губернии.
Реформа 1708 года
● Низшими судебными инстанциями в городах стали магистраты. Их члены также избирались сроком на 3 года. Для этих инстанциями были губернские магистраты. В их состав входили 2 председателя и 2 заседателя из числа местных жителей.
● В нижних уездных расправах судили государственных крестьян. Там рассматривались гражданские и уголовные дела. Ими занимались чиновники, которые назначались властями. Апелляционными инстанциями для нижних стали верхние расправы. Дела в них вносились только под залог, который действовал в течение одной недели.
● Губернская реформа учредила и так называемые Они были построены также по сословному принципу. В них входили представители дворянства, а также горожане и крестьяне. Эти суды выполняли так называемую примирительную функцию (помогали уладить конфликт между истцами). Кроме того, в их обязанность входили и специальные разбирательства в отношении преступлений, совершенных умалишенными людьми или детьми. Здесь же рассматривались и дела о колдовстве.
● В губерниях ревизионными и апелляционными инстанциями являлись судебные палаты, рассматривающие как уголовные, так и гражданские дела. Они пересматривали иски, поступающие к ним из верхних земских судов и расправ, а также из губернских магистратов. Как правило, сопровождались достаточно большим денежным залогом.
● Сенат являлся высшим из всех судебных органов.
Итак, чем еще интересна губернская реформа Екатерины 2 (год 1775)? Именно тогда была сделана первая попытка отделения администрации от суда. Но она так и не удалась. Губернаторы все так же могли влиять на исполнение приговоров, например, по вопросам лишения чести или применения смертной казни. Председатели судов назначались властями, так как представители сословий имели право избирать лишь заседателей. Многие дела поступали на рассмотрение городских полицейских органов. Кроме того, действовала и вотчинная юстиция.
Обязанности
Принципы полицейского управления обсуждались еще на заседаниях уложенной комиссии, до того, как началась губернская реформа. Год 1771 ознаменовался завершением проекта, который предполагал создание полицейских управлений в городах. Они должны были стать аппаратом для охраны общественного порядка.
В обязанности полиции входило пресечение различных неправомерных поступков. К примеру, это могло быть распутство, кулачные бои, проявление чрезмерной роскоши, быстрая езда или нарушение порядка во время богослужений и крестных ходов. Также полиция имела право контролировать различные народные гуляния, наблюдать за торговлей на рынках и чистотой городов, рек, продуктов, воды и мн. др.
К функциям полиции относилась также борьба с пожарами, грабителями и бродягами, тайными собраниями и другими нарушителями спокойствия. Она также регулировала правила торговли и содержание трактиров. Кроме того, в обязанности полиции входил контроль за налогообложением, планировкой городов и организацией всевозможных праздников.
Полицейские органы
Начиналась губернская реформа Екатерины 2. Год 1775 предусматривал создание целого ряда специальных полицейских органов. Но проект «Устава о благочинии» был завершен только через 6 лет. В следующем году его опубликовали. Он состоял из 14 глав и 274 статей. Этот устав определял структуру органов полиции, их систему, главные аспекты деятельности, а также перечень деяний, которые подлежали наказанию.
Правоохранительным органом города становилась управа благочиния. В число его сотрудников входили ратманы-советники, приставы, занимающиеся как уголовными, так и гражданскими делами, городничий (или обер-комендант) и полицмейстер.
Для удобства все города были поделены на кварталы и части (раздел происходил по количеству зданий). Начальником полицейского управления в части был пристав, а в квартале - надзиратель. Все чины входили в «Табель о рангах». Руководили полицейскими органами губернские власти. Именно они решали все вопросы, касающиеся смещения или назначения должностей. Полицию в столицах контролировал исключительно Сенат.
Правонарушения
В «Уставе благочиния» был перечислен целый ряд преступлений и санкций, которыми должна была ведать полиция. Вот некоторые из них:
● деяния, связанные с несоблюдением законов и решений полицейских органов;
● деятельность, направленная против проведения богослужений и православной веры в целом;
● взяточничество;
● деяния, нарушающие общественный порядок;
● действия, которые идут вразрез с нормами благочиния, как то: азартные игры, запрещенные представления, пьянство, брань, застройка без разрешения, неблаговидное поведение;
● преступная деятельность, направленная против существующего правопорядка, имущества, личности и др.
Полицейские органы имели право применять к нарушителям санкции лишь за некоторые провинности, например, за незаконное ношение оружия, похищение имущества, выступление против православия, нарушение правил таможни и т. д. Но чаще всего полиция занималась предварительными расследованиями и последующей передачей собранного материала в суды. Единственное, с чем она не работала, так это с политическими преступлениями. Для этой цели существовали иные органы.
Губернская реформа Екатерины 2 способствовала разделению исполнительных и судебных органов власти. Все сословия, не считая крепостных, стали принимать более активное участие в управлении на местах. Также для каждого из них был создан свой суд. Кроме того, губернская реформа положила конец функционированию практически всех коллегий. Исключением стали только самые важные - Иностранная, Адмиралтейская и Военная. Обязанности ликвидированных коллегий перешли к губернским органам.
Официально, принято считать, что губернская реформа Екатерины Великой в 1775 году, кроме необходимости продолжения губернской реформы Петра I , была обусловлена необходимостью пересмотра критериев административного разделения государства и желанием императрицы укрепить вертикаль власти. Однако некоторыми историками, в качестве решающего фактора, указывается крайняя обеспокоенность дворянского сословия неспособностью властей справиться с возможным возмущением крестьянства против откровенно эксплуатационной политики. Крестьянская война 1773-1775 наглядно это показала, и дворяне стали всячески «намекать» российской императрице о необходимости принятия упреждающих мер.
18 ноября 1775 года Екатериной II был подписан документ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» .
Кратко о сути реформы
В результате:
1. Главным критерием разделения стала численность налогооблагаемого населения - так называемые «податные души». Разделение происходило без учета национальных, географических и экономических особенностей, сложившихся в границах старых губерний. В результате разукрупнения 23 губерний, было образовано 53 наместничества (губернии).
2. Усиление местной власти и контролирующих органов - организована четко разделенная иерархичная система административных институтов для дворян, горожан и крестьянского сословия.
3. Разделение судебных и административных полномочий между различными органами власти - каждая из местных структур отвечала за определенные функции, подробнее ниже.
После губернской реформы, главными в созданных административно-территориальных делениях являлись генерал-губернаторы . Они назначались Сенатом и осуществляли контроль над несколькими губерниями вместе с губернаторами. Генерал-губернатор мог приказывать всем военным частям и формированиям, расквартированным в его губерниях, он располагал всей полнотой власти и был первым человеком после императрицы для населения (царствующая особа была далека и недоступна простым смертным).
Административная часть
- Генерал-губернаторство - объединяло в себе несколько губерний.
- Губерния - состояла из 10-12 уездов, 350-400 тысяч душ
- Уезд - минимальная административная единица, 20-30 тысяч душ
- Город - центр уезда (ввиду недостаточного количества больших городов, часть деревень была переименована в города, хотя на деле осталась населенными пунктами с небольшим количеством жителей и отсутствием инфраструктуры)
Губернатор , опираясь на губернское правление, управлял конкретной губернией и назначался личным императорским указом. Ему отчитывались главы учреждений, каждое из которых отвечало за определенные функции:
- Казенная палата - финансовые дела, сбор налогов, распределение средств внутри губернии.
- Приказ общественного призрения - надзор за социальными объектами: школы, больницы, приюты и т.д.
- Городничий - руководил полицией и отвечал за общественный порядок в городе, избирался дворянством.
- Капитан-исправник - главный уездный чиновник, руководил местной полицией, избирался дворянством. Председательствовал в нижнем земском суде.
- Город - выделился в специальный административный отдел. Подразделялся на части, а они в свою очередь на кварталы. Полицейский надзор осуществлялся частными приставами и квартальными надзирателями соответственно.
Судебная часть
Реформирование судебной системы должно было выстроить последовательную систему учреждений, решающих вопросы в собственном месте расположения и рассматривающих апелляции нижестоящих инстанций.
- Сенат - остался высшей судебной инстанцией, подразделялся на Уголовную палату и Гражданскую палату . Соответственно каждый из нижестоящих органов подразделял дела на уголовные и гражданские (казенные).
- Верхний земский суд - осуществлял надзор за соблюдением законов в губернии. Занимался преимущественно решением споров дворян и рассмотрением апелляций нижестоящих органов.
- Нижний земский суд (уездный суд) - контролировал выполнение законов в уездах и решение разногласий между дворян. В нем председательствовал капитан-исправник и 2-3 выборных заседателя.
- Верхняя расправа - рассматривала апелляции из нижних расправ и судила государственных крестьян в губернии
- Нижняя расправа - разбирала дела крестьян в уездах.
- Губернский магистрат - принимал апелляции из городских магистратов и рассматривал тяжбы между горожанами
- Городской магистрат - рассматривал судебные разбирательства между горожанами.
- Совестный суд - был создан для разгрузки прочих судебных учреждений, должен был примирять судившихся вне сословных ограничений - разбирал дела, не имеющие существенной важности и опасности. Состоял из шести членов, по двое от крестьян, горожан и дворян.
Реформа 1775 г. провела разукрупнение губерний; их число увеличилось более чем вдвое. К концу правления Екатерины II насчитывалось 50 губерний. Каждая губерния подразделялась на уезды; промежуточная территориальная единица - провинция - была повсеместно ликвидирована. Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности местного населения. Основу территориального деления составляли задачи налоговой и карательной политики государства. Каждая губерния, для того чтобы "порядочно могла быть управляема", должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд - 20 - 30 тыс. ревизских душ. Учитывалось также и расстояние каждой местности от губернского или уездного административного центра. Такое административно-территориальное деление В. И. Ленин называл средневековым, крепостническим, казенно-бюрократическим (См. В. И. Ленин, Сочинения, т. 20, стр. 31.).
Местная реформа 1775 г. проводила значительную децентрализацию местного управления, т. е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений; им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений.
По мере проведения в жизнь новой местной реформы эти центральные учреждения, а также губернские, провинциальные и воеводские канцелярии закрывались.
Все звенья местного управления по "Учреждению о губерниях" 1775 г. должны были скреплять главнокомандующие или наместники (генерал-губернаторы), как их стали вскоре называть. Это были должностные лица, наделенные чрезвычайными полномочиями и ответственные фактически только перед Екатериной II. Поэтому наместники назначались преимущественно из высших сановников Екатерины II (Сивере, Мельгунов, Румянцев, Воронцов, Чернышев, Кречетников, Потемкин и другие). Когда наместник находился в Петербурге, то он мог участвовать в деятельности Сената наравне с сенаторами. Многие наместники состояли в личной переписке с Екатериной П.
Неопределенные формулировки, устанавливавшие права наместника по "Учреждению о губерниях", давали ему фактически необъятные полномочия во вверенном наместничестве. Обязанный "строгое и полное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест", наместник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор над всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально не вмешиваясь в судопроизводство ("главнокомандующий не есть судья"), наместник мог оказать давление на судебные решения, останавливать исполнение приговоров. Наместнику подчинялись войска, находящиеся на территории наместничества.
Исполнительным органом наместника было наместническое правление из двух-трех советников.
Все учреждения и должностных лиц, созданных местной реформой 1775 г., можно подразделить на три основные группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные.
Первая группа была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде - земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим.
Административным начальником каждой губернии был губернатор, который управлял губернией с помощью коллегиального учреждения - губернского правления; губернатор был его председателем, а два советника - членами. Губернское правление было основным административным учреждением губернии. Оно доводило до сведения подчиненных учреждений и чиновников законы и распоряжения, побуждало их к исполнению. Хотя "Учреждение о губерниях" и подчеркивало, что губернское правление "управляет в силу законов именем императорского величества всею губернией", однако уже в первые годы после введения губернской реформы 1775 г. стала обнаруживаться тенденция губернаторов полностью подчинить себе членов губернского правления.
Особое место в администрации каждой губернии занимало совершенно новое учреждение - приказ общественного призрения. В состав этого учреждения, возглавляемого также губернатором, входили заседатели от губернских сословных судов. "Учреждение" подробно характеризовало приказы общественного призрения как органы, управляющие местными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями (госпиталями, больницами, богадельнями, сиротскими домами). Но у приказов были и иные задачи: они заведовали некоторыми тюремными учреждениями - в виде "работных" и "смирительных" домов. Всех людей, которые "праздно шатаются" или занимаются нищенством, закон предписывал забирать и определять в работные дома. В смирительные дома разрешалось помещикам сдавать непокорных им крепостных. Поступали в смирительные дома и другие категории "преступников": в частности, родители могли посылать туда "за неповиновение" своих детей. В работных и смирительных домах был установлен полутюремный режим с принудительным трудом и жестокими телесными наказаниями. С момента появления приказы общественного призрения стали играть роль и своеобразных банков. Располагая значительными средствами, частью отпускаемыми правительством на благотворительность, а частью собранными в форме пожертвований с населения для тех же целей, приказы общественного призрения стали пускать эти средства в оборот: они ссужали на небольшие сроки помещиков под залог их имений. Таким образом, под видом благотворительности осуществлялась материальная поддержка господствующего класса.
Губернатору и губернскому правлению в уезде был подведомствен нижний земский суд - полицейский орган, состоящий из избираемых дворянством уезда земского исправника или капитана и двух-трех заседателей.
Нижний земский суд исполнял по уезду распоряжения вышестоящих властей, а также приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям. На него возлагалась основная полицейская функция сохранять в уезде "благочиние, добронравие и порядок". Особым попечением уездной полиции было то, чтобы "никто беглых людей не принимал, не держал и не укрывал". В случае, если крепостные проявляли "ослушание", исправник, уведомив об этом губернатора или наместника, лично принимал меры к "приведению ослушных в послушание" (ПСЗ, т. XX, № 14392.).
Исправники и нижние земские суды имели и другие полицейские задачи: побуждение "тяглого" населения к исправной уплате податей и сборов, выполнению натуральных повинностей, надзор за порядком во время торговли, за продовольственным делом и состоянием дорог, за соблюдением противопожарных и противоэпидемических мер и т. п.
Охрана "тишины и спокойствия" в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции земского исправника.
Находящиеся ранее в ведении губернаторов и воевод финансово-хозяйственные функции обособились в ведении особой группы финансово-хозяйственных учреждений: казенной палаты - в губернии и казначейства - в уезде.
Председателем казенной палаты был вице-губернатор, а членами - директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей. В ведении казенной палаты находилось множество финансовых и административно-хозяйственных функций. Она наследовала многие функции Камер- и Ревизион-коллегии: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, осуществляла финансовый контроль, ведала источниками доходов - государственными имуществами (землями, лесами, водами, казенными предприятиями), государственными, дворцовыми, экономическими (т. е. находившимися ранее в ведении Коллегии экономии) крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казенными зданиями, надзирала за частной торговлей и промышленностью.
В ведение палат попала и учетно-статистическая работа по ревизиям - переписям податного населения.
В ведении казенной палаты находились уездные казначейства - кассы, ведавшие приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм.
Реформа 1775 г. создала целую систему местных судов. В губернии это были общесословные - Палата уголовного суда и Палата гражданского суда, суды специального назначения - совестный суд и надворный суд, а также сословные суды - Верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя земская расправа; в уездах это были сословные суды - уездный суд, городовой магистрат (или ратуша) и нижняя земская расправа.
Важнейшими местными судами признавались палаты уголовного и гражданского суда. Палаты уголовного суда наследовали права Юстиц-коллегии, а палаты гражданского суда - Юстици Вотчинной коллегий. Обе палаты являлись апелляционными инстанциями для пересмотра дел, решенных в нижестоящих судах. По некоторым категориям дел палаты были судами первой инстанции: в уголовных делах это были должностные преступления дворян-чиновников, дела о хищениях казенных имуществ, а в гражданских - иски о недвижимых имуществах в разных губерниях и т. п. Кроме того, важнейшие уголовные и гражданские дела, разрешаемые в губернских сословных судах, поступали в палаты на ревизию, т. е. на "прилежное рассмотрение, произведено ли дело порядочно и сходственно с законами" (ПСЗ, т. 20, № 14392, стр. 108.).
Весь состав каждой из палат (председатель, два советника и два асессора) назначался Сенатом.
Совестный суд несколько разгружал суды каждой губернии от многих запутанных дел специального характера как уголовных (преступлений безумных, несовершеннолетних, от несчастных случаев, "колдовских" дел и т. п.), так и гражданских (главным образом тяжб между родственниками). Этот суд ставил целью примирение сторон; в случае несогласия на это примирение дело передавалось в обычные суды.
Совестный суд и двое членов избирались дворянством, остальные четыре члена суда избирались горожанами и государственными крестьянами.
Несколько особое место среди судов занимали создаваемые в столицах верхние и нижние надворные суды с назначаемым составом судей (председатели, советники и асессоры). Это были суды для тех категорий населения, сословную принадлежность которых было уже трудно определить: разночинцев, а также чиновников и военных, прибывших в столицу по служебным делам. Само появление этих судов и их деятельность свидетельствовали о начале разложения сословий и появлении межсословных групп в больших городах России (разночинцы).
В каждой губернии создавались сословные суды для рассмотрения в апелляционном порядке уголовных и гражданских дел дворян - верхний земский суд, горожан - губернский магистрат, а также государственных, экономических, дворцовых крестьян, ямщиков, однодворцев - верхняя расправа.
Председатели этих судов назначались Сенатом, а заседатели избирались соответствующими сословиями. Закон делал оговорку, что для свободных крестьян в верхние расправы "не запрещается" заседателей "избирать и из дворян". Практически местные власти и комплектовали часто заседателей расправ из дворян.
В каждом уезде, действовали соответствующие сословные суды первой инстанции: уездный суд - для дворян, городовой магистрат, или ратуша, - для горожан и нижняя расправа - для непомещичьих крестьян. Весь состав уездного суда (уездный судья и заседатели) избирался дворянством, а состав городового магистрата (бурмистры и ратманы) - купечеством и мещанством. Возглавлявший нижнюю расправу расправный судья назначался из чиновников-дворян; фактически из дворян же выбирались заседатели расправы.
При уездных судах и городовых магистратах создавались соответствующие сословные органы по опеке. Это были дворянская опека - в составе уездного предводителя дворянства, уездного судьи и заседателей, и сиротский суд - в составе городового головы, членов магистрата и городского старосты. Их задачей было сохранение соответствующей дворянской или буржуазной собственности в том случае, если владельцами ее оказывались вдовы, малолетние или лица, проматывающие состояние и вообще "порочные". Над такими владельцами эти опекунские учреждения назначали опекунов, которые управляли опекаемым имуществом за 5% с его доходов. Дворянские опеки и сиротские суда осуществляли надзор за состоянием этих опек, разбирали жалобы на опекунов.
Объявленное "Учреждением о губерниях" 1775 г. "разделение властей", т. е. отделение суда от администрации и полиции, оказалось формальным: выделившись из административных органов в самостоятельные учреждения, суды остались в подчинении администрации.
Безопасность и бесправие народных масс, слабость буржуазных элементов в крепостнической России порождали зависимость суда от администрации и полиции, безгласность судопроизводства, закрытый судебный процесс, отсутствие состязательности, канцелярское разрешение дел, бюрократическую волокиту и чиновничий произвол.
Теми же причинами объясняется и слабость органов местной прокуратуры. "Учреждение" 1775 г. создавало в каждой губернии внушительный штат чинов прокурорского надзора. Это были губернский прокурор с двумя помощниками - стряпчими (уголовных и казенных дел), по одному прокурору и двум стряпчим при каждом губернском сословном суде. В каждом уезде действовал подчиненный губернскому прокурору уездный стряпчий.
Роль всех этих чинов прокуратуры на местах была незначительной. Губернский прокурор по чину был ниже не только губернатора (IV класс Табели о рангах), но и вице-губернатора, председателей палат уголовного и гражданского суда (V класс) и равен лишь советникам губернских правлений и палат, председателям верхнего и земского суда и совестному судье (VI класс). Это были как раз те чиновники, за деятельностью которых губернский прокурор должен был надзирать. Еще ниже были остальные чины прокурорского надзора. Чины прокуратуры при судах, впрочем, существовали нередко только на бумаге.
Действия чинов прокуратуры в последнюю четверть века ограничивались весьма немногосложными задачами: чисто формальным "надзором" за "законностью" действий чиновников и учреждений и за чтением текстов вновь полученных законов чиновникам "присутственных мест" с соответствующим "разъяснением" их.
Реформа 1775 г. не только усилила местный чиновничий аппарат, но повысила значение местного дворянства в управлении и суде. Из 75 штатных чиновников, определяемых в состав новых учреждений губерний, дворяне выбирали около 1/2 состава (совестного судью, 10 заседателей верхнего земского суда, двух заседателей совестного суда и, как правило, 10 заседателей в верхнюю расправу); примерно столько же местных дворян главнокомандующий, губернатор и губернское правление рекомендовали Сенату для определения на различные чиновничьи должности губернии.
Еще заметнее была роль местного дворянства в уезде. Дворяне выбирали не только главу уездного дворянства - предводителя, но главу полиции - земского исправника, главу сословного суда - уездного судью, заседателей в уездный суд, заседателей в нижний земский суд, порой и в нижнюю расправу, то есть до? состава чиновников уезда. Остальные чиновничьи вакансии (включая даже должность уездного стряпчего - блюстителя "законности" в уезде) заполнялись губернской администрацией из местных дворян.
Привлечение местных дворян в состав чиновничества губерний и уездов укрепляло самодержавно-дворянскую монархию помогало крепостническому государству полнее учитывать интересы господствующего класса помещиков-дворян.